洪艷蓉
法學教授
北京大學法院院
發(fā)布時間：2023-11-01 20:33:11
中央金融工作會議從過去的“全國金融工作會議”升格而來，提出了中國特色金融發(fā)展之路，加快建設(shè)金融強國，核心主題包括強監(jiān)管、防風險和促發(fā)展
中央金融工作會議１０月３０日至３１日在北京舉行。圖：央視新聞
?。保霸拢常爸粒常比?，中央金融工作會議在北京召開，總結(jié)中共十八大以來金融工作，分析金融高質(zhì)量發(fā)展面臨的形勢，部署當前和今后一個時期的金融工作。
中央金融工作會議從過去的“全國金融工作會議”升格而來，提出了中國特色金融發(fā)展之路，加快建設(shè)金融強國，核心主題歸納起來就是黨全面領(lǐng)導(dǎo)金融基礎(chǔ)上的強監(jiān)管、防風險和促發(fā)展三個方面。由于當前金融風險主要源自地方政府債務(wù)風險、房地產(chǎn)風險和中小銀行機構(gòu)風險，因此會議提出建立地方政府債務(wù)的長效機制、金融支持化解房地產(chǎn)風險等。金融監(jiān)管方面，強調(diào)行為監(jiān)管、功能監(jiān)管與機構(gòu)改革相輔相成，明晰央地金融監(jiān)管關(guān)系。促進實體經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展方面，分別從貨幣政策和資本市場入手，始終保持貨幣政策的穩(wěn)健性，更加注重做好跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，充實貨幣政策工具箱，同時大力發(fā)展資本市場。
中央金融工作會議是中國金融領(lǐng)域最高規(guī)格的會議，對下一階段的金融發(fā)展與改革具有重大指導(dǎo)意義。會議通稿通常包括三大部分：（１）總結(jié)近幾年來的金融工作；（２）分析當前金融發(fā)展形勢；（３）部署今后一個時期的金融工作。在部署工作中，又主要包括四大方面：一是服務(wù)實體經(jīng)濟，二是加強金融監(jiān)管，三是防范化解金融風險，四是擴大金融開放。
此次會議有諸多新提法：
第一，名稱由之前的“全國金融工作會議”改為“中央金融工作會議”，突出黨中央對金融工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，２０１７年全國金融工作會議就曾指出“金融管理主要是中央事權(quán)”。
第二，提出“建設(shè)金融強國”“走中國特色金融發(fā)展之路”。從經(jīng)濟大國走向經(jīng)濟強國，必然伴隨著金融由大而強。隨著經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，中國正在從資本與技術(shù)的承接者走向資本與技術(shù)的輸出者，這要求我們必須建設(shè)一個高效、穩(wěn)健、開放的金融體系，努力建設(shè)金融強國。
第三，對當前形勢判斷，在肯定成績的同時也明確指出不足：“金融領(lǐng)域各種矛盾和問題相互交織、相互影響，有的還很突出，經(jīng)濟金融風險隱患仍然較多，金融服務(wù)實體經(jīng)濟的質(zhì)效不高，金融亂象和腐敗問題屢禁不止，金融監(jiān)管和治理能力薄弱。”會議要求下決心從根本上解決這些問題。
第四，把防范化解金融風險提到更重要的位置，會議指出“以全面加強監(jiān)管、防范化解風險為重點”，特別是提出了防范化解金融風險的三大重要原則，“要把握好權(quán)和責的關(guān)系，健全權(quán)責一致、激勵約束相容的風險處置責任機制；把握好快和穩(wěn)的關(guān)系，在穩(wěn)定大局的前提下把握時度效，扎實穩(wěn)妥化解風險，堅決懲治違法犯罪和腐敗行為；對風險早識別、早預(yù)警、早暴露、早處置?！?/span>
第五，針對當前經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)仍不牢固，貨幣政策有進一步發(fā)力的空間。會議要求“切實加強對重大戰(zhàn)略、重大領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的優(yōu)質(zhì)金融服務(wù)”“更加注重做好跨周期和逆周期調(diào)節(jié)，充實貨幣政策工具箱”。
會議提出“建立防范化解地方債務(wù)風險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制，優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”，明顯不同于２０１７年會議的“各級地方黨委和政府要樹立正確政績觀，嚴控地方政府債務(wù)增量，終身問責，倒查責任”。
?。玻埃保纺晁幍慕?jīng)濟環(huán)境和政策背景是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，地方政府債務(wù)尤其是隱性債務(wù)導(dǎo)致宏觀杠桿率大幅攀升，為避免杠桿過快上升產(chǎn)生金融風險，抓住地方政府這一行為主體來嚴控債務(wù)和金融風險，側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向。
今年的中央金融工作會議所處的宏觀和政策環(huán)境是疫后經(jīng)濟恢復(fù)期，在宏觀稅負下行、經(jīng)濟社會風險財政化驅(qū)動下，地方政府債務(wù)既有政績觀的驅(qū)動，更有被動式抬升，因此財政風險與金融風險的關(guān)聯(lián)不能簡單從政績觀糾偏和問責角度，更應(yīng)建立起相應(yīng)制度。概要言之，其一是從側(cè)重結(jié)果導(dǎo)向到側(cè)重過程和制度建設(shè)；其二是認識到債務(wù)形成既有地方政府主觀，也有客觀環(huán)境導(dǎo)致；其三是明確債務(wù)風險管理的目標是高質(zhì)量發(fā)展，而不是壓降債務(wù)絕對規(guī)模。
“優(yōu)化中央和地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)”是未來優(yōu)化政府債務(wù)結(jié)構(gòu)以及防范化解地方債務(wù)風險的重要方式。當前地方政府債務(wù)占比高，地方政府債務(wù)風險總體可控但部分區(qū)域存在風險；中央政府債務(wù)占比低，中央加杠桿空間大。地方政府舉債成本高、周期短，中央政府舉債成本低、周期長。因此，有必要提高中央政府債務(wù)比重，通過轉(zhuǎn)移支付的方式緩解地方政府收支矛盾。事實上，今年的赤字規(guī)模高于去年７２００億，全部由國債承接；１０月下旬全國人大常委會通過的增發(fā)１萬億國債，都是優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)的行動。
會議提出“促進金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)，健全房地產(chǎn)企業(yè)主體監(jiān)管制度和資金監(jiān)管，完善房地產(chǎn)金融宏觀審慎管理，一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求，加快保障性住房等‘三大工程’建設(shè)，構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式?！?/span>
隨著中國房地產(chǎn)市場供求關(guān)系發(fā)生重大變化，近幾年房地產(chǎn)領(lǐng)域逐步暴露出一些風險，例如房企債務(wù)風險、期房爛尾風險、房地產(chǎn)銷售和投資持續(xù)低迷等，對財政、金融、經(jīng)濟等各方面都產(chǎn)生了重大影響。這與房地產(chǎn)發(fā)展的舊模式密不可分，房企通過“高周轉(zhuǎn)、高杠桿、高債務(wù)”實現(xiàn)野蠻生長，部分地方監(jiān)管部門未嚴格執(zhí)行預(yù)售資金監(jiān)管制度，房地產(chǎn)市場存在部分投機炒作行為等，因此要構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，促進金融與房地產(chǎn)良性循環(huán)。
要化解當前房地產(chǎn)風險，有幾個重要抓手：一是做好“保交樓”工作，加強對房企的預(yù)售資金監(jiān)管，防止期房爛尾，保障購房者的合法權(quán)益；二是防止健康房企出現(xiàn)流動性緊張，要一視同仁滿足不同所有制房地產(chǎn)企業(yè)合理融資需求，當前金融機構(gòu)為保障資金安全而出現(xiàn)慎貸惜貸行為，導(dǎo)致民營房企面臨融資難問題；三是提振居民購房信心和需求，因城施策用好政策工具箱，更好支持剛性和改善性住房需求；四是加快保障性住房、城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施“三大工程”建設(shè)，既能對沖房地產(chǎn)投資下滑，又能改善居民居住條件。
近年來中小銀行在發(fā)展經(jīng)營過程中聚集了較多風險，因此會議要求“及時處置中小金融機構(gòu)風險”。
?。玻埃保鼓昶?，個別城商行、部分地區(qū)的村鎮(zhèn)銀行陸續(xù)爆發(fā)風險事件。一是包商銀行等城商行被民營資本“掏空”，侵害儲戶和其他股東權(quán)益。２００５－２０１９年，“明天系”通過注冊２０９家空殼公司，以３４７筆借款的方式套取信貸資金，形成的占款高達１５６０億元，且全部成了不良貸款。二是河南等地的村鎮(zhèn)銀行出現(xiàn)“取款難”問題，源于缺乏規(guī)范的公司治理，以及銀行通過互聯(lián)網(wǎng)平臺推介、異地斂存、線上吸儲放大了風險。此外，村鎮(zhèn)銀行、監(jiān)管系統(tǒng)均出現(xiàn)金融腐敗現(xiàn)象。三是部分地方政府在扭曲政績觀的引導(dǎo)下，不當干涉當?shù)劂y行業(yè)務(wù)，抬高隱性負債。長期與房地產(chǎn)和地方融資平臺高度綁定的中小銀行承擔了較多隱性債務(wù)，無法有效地實現(xiàn)模式轉(zhuǎn)變、職能轉(zhuǎn)換，并不斷積蓄風險。
化解處置中小金融機構(gòu)風險，首先是要明確原則。銀行風險的處置措施分為最后貸款人措施（流動性支持）、存款擔保措施、行政接管措施三類行政性措施，以及自我救助措施、同業(yè)互救措施兩類市場化措施。其一，對系統(tǒng)性影響較小的銀行，強調(diào)市場力量優(yōu)先，采取市場化措施，防止道德風險。當其出現(xiàn)流動性風險但資可抵債時，盡量安排其進行自救，鼓勵中小銀行引入ＡＭＣ等不良資產(chǎn)服務(wù)商，壓實股東責任，適時適量地進行一定流動性支持等。而無法恢復(fù)常態(tài)且財務(wù)狀況持續(xù)惡化的機構(gòu)，應(yīng)堅決加速市場出清，實現(xiàn)供給側(cè)優(yōu)化。其二，針對影響較大銀行，應(yīng)以行政主導(dǎo)模式為主，強調(diào)及時介入和單一機構(gòu)決策。
其次是壓實屬地責任。２０２２年央行發(fā)布的《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》明確提出“中央統(tǒng)一規(guī)則、地方實施監(jiān)管，誰審批、誰監(jiān)管、誰擔責”的原則，厘清了央地金融監(jiān)管關(guān)系，將地方各類金融業(yè)態(tài)納入統(tǒng)一監(jiān)管框架。
最后是大力推動合并重組。在合并重組過程中應(yīng)重點明確重組目的：以化解風險為主要目的的，應(yīng)重點考慮合并重組過程中對不良資產(chǎn)的處理。以謀求發(fā)展為主要目的的，應(yīng)對銀行發(fā)展現(xiàn)狀進行充分分析，為新銀行制定一套特色化發(fā)展戰(zhàn)略。
?。保h管金融已成為中國特色監(jiān)管體制的重要內(nèi)核。
會議強調(diào)，當前和今后一個時期，做好金融工作必須堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。
金融行業(yè)與其他行業(yè)不同。近年來，由民營資本控制金融機構(gòu)導(dǎo)致的金融風險屢見不鮮，特別是中小銀行領(lǐng)域，如包商銀行等。民營企業(yè)活力強、效率高的傳統(tǒng)優(yōu)勢在金融領(lǐng)域似乎并沒有顯現(xiàn)，反而滋生較多金融亂象。這主要由于部分民營企業(yè)熱衷于控制銀行、保險等機構(gòu)（恒大等），進而以相對優(yōu)惠的價格獲取貸款資金。背后是產(chǎn)業(yè)和金融資本結(jié)合的不規(guī)范，以及企業(yè)擴張和逐利的天性。
因此為了消弭民營資本大規(guī)模進入金融領(lǐng)域產(chǎn)生的風險，黨管金融的制度優(yōu)勢再度被強調(diào)，并被轉(zhuǎn)化為金融治理效能的動力?？梢钥吹?，無論是處置安邦系、明天系等民營資本集團，還是包商、盛京等曾陷入危機的中小銀行，金融國企介入已經(jīng)成為保障基層居民財產(chǎn)安全、貫徹國家戰(zhàn)略最強有力的工具。從對金融資本規(guī)范管理到強化黨管金融，中國特色的金融發(fā)展之路已經(jīng)清晰。
?。玻畯娬{(diào)機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，闡明新的金融監(jiān)管理念和系列方法，并與金融機構(gòu)改革一脈相承。
會議強調(diào)：“切實提高金融監(jiān)管有效性，依法將所有金融活動全部納入監(jiān)管，全面強化機構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管，消除監(jiān)管空白和盲區(qū)，嚴厲打擊非法金融活動?！?/span>
一是機構(gòu)監(jiān)管適應(yīng)于中國金融機構(gòu)分業(yè)經(jīng)營的客觀現(xiàn)實。中國的銀行、證券和保險均是分業(yè)經(jīng)營的，由不同監(jiān)管機構(gòu)來監(jiān)管對應(yīng)的金融機構(gòu)具有合理性和可行性。
二是功能監(jiān)管契合了金融發(fā)展的新趨勢。隨著金融行業(yè)發(fā)展，金融機構(gòu)交叉融合的趨勢逐漸顯現(xiàn)，如商業(yè)銀行設(shè)立理財子公司、保險機構(gòu)從事財富管理等，完全實行機構(gòu)監(jiān)管會造成監(jiān)管盲區(qū)。因此，在一個統(tǒng)一的監(jiān)管機構(gòu)內(nèi)，由專業(yè)分工的管理專家和程序?qū)鹑跈C構(gòu)的不同業(yè)務(wù)進行監(jiān)管愈發(fā)重要，這就是功能監(jiān)管。在功能監(jiān)管框架下，金融監(jiān)管總局統(tǒng)一監(jiān)管除證券業(yè)之外的金融活動，證監(jiān)會監(jiān)管資本市場相關(guān)證券業(yè)務(wù)，無疑會大大減少監(jiān)管職能的沖突和重疊，提高政策的協(xié)調(diào)性。例如，今年機構(gòu)改革后，發(fā)改委的企業(yè)債券發(fā)行審核職責已歸入證監(jiān)會管理，未來這種趨勢還將進一步深化。
三是穿透式監(jiān)管有助于更好識別風險。在資產(chǎn)端，穿透各類金融產(chǎn)品嵌套的交易結(jié)構(gòu)和通道安排，鑒別出資金的最終用途；資金來源端，穿透式監(jiān)管則識別實際投資人的資質(zhì)和數(shù)量是否符合相關(guān)監(jiān)管要求，防止風險承擔者和資產(chǎn)類別錯配等。
四是行為監(jiān)管旨在保護金融消費者權(quán)益。行為監(jiān)管的核心在于維護金融市場秩序，以使各類金融機構(gòu)公平對等，金融消費者、金融市場參與者能夠公平地進行交易。今年機構(gòu)改革后，有關(guān)金融消費者保護職責，證監(jiān)會的投資者保護職責均已經(jīng)劃入國家金融監(jiān)督管理總局，以更好實現(xiàn)行為監(jiān)管的頂層要求。
?。常魑氲亟鹑诒O(jiān)管關(guān)系，落實屬地責任，為更好地處置化解風險奠定基礎(chǔ)。
會議強調(diào)，發(fā)揮好地方黨委金融委員會和金融工委的作用，落實屬地責任。
?。玻埃保纺甑谖宕稳珖鹑跁h后，央地金融監(jiān)管關(guān)系成為金融監(jiān)管領(lǐng)域最重要的議題之一。隨后，地方金融監(jiān)管改革拉開序幕，各地陸續(xù)掛牌成立地方金融監(jiān)督管理局，并加掛金融工作辦公室、金融工作局等牌子，并明確了“７＋４”類機構(gòu)監(jiān)管范圍。
然而現(xiàn)實中，地方政府在金融監(jiān)管中難免存在角色沖突和多重利益的問題。一方面地方政府是轄區(qū)內(nèi)人民利益的代言人，需要促進地方金融發(fā)展、招商引資等，進而謀求經(jīng)濟持續(xù)上臺階。另一方面，它又是中央政府在地方的代表，需要配合中央金融監(jiān)管機構(gòu)工作或落實風險處置責任。地方政府很難在這兩種利益之間尋找到平衡點。鑒于此，今年機構(gòu)改革中，剝離了地方金融局的發(fā)展職能，明確其專司監(jiān)管。未來地方金融監(jiān)管局對新金融、類金融等機構(gòu)的監(jiān)管，或?qū)l(fā)揮更大作用，補上傳統(tǒng)監(jiān)管的空白。
但需注意的是，目前地方機構(gòu)改革的具體方案尚未出臺，怎么解決地方金融監(jiān)管機構(gòu)監(jiān)管資源缺乏的問題仍需密切關(guān)注。例如，“現(xiàn)金貸”風險的形成，在一定程度上就在于地方監(jiān)管機構(gòu)難以應(yīng)對地方小額貸款公司利用互聯(lián)網(wǎng)向線上跨區(qū)域發(fā)展的轉(zhuǎn)型。未來尤其需要關(guān)注兩點；一是怎么解決專業(yè)監(jiān)管人員缺失的問題；二是怎么解決內(nèi)部協(xié)調(diào)機制缺失的問題。因為地方金融監(jiān)管機構(gòu)的權(quán)力有限，日常監(jiān)管工作特別是風險處置工作的落實確實需要其他部門配合。
會議指出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，金融要為經(jīng)濟社會發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)。圍繞金融高質(zhì)量服務(wù)實體經(jīng)濟，會議主要在以下兩個方面做出了部署。
１．貨幣政策保持總量充裕的同時向重點領(lǐng)域傾斜。
本次會議基本為未來貨幣政策走向定調(diào)。一是保持穩(wěn)健的貨幣政策實施力度，保持融資總量合理充裕。會議強調(diào)“要著力營造良好的貨幣金融環(huán)境”。今年１至９月，新發(fā)放企業(yè)貸款加權(quán)平均利率為３．９１％，比去年同期下降０．３２個百分點，預(yù)計中國利率水平將會在較長時期內(nèi)保持在低位水平，市場主體的融資成本中樞仍可能下降。二是發(fā)揮結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具作用，引導(dǎo)商業(yè)銀行進一步支持重點領(lǐng)域。會議指出：“優(yōu)化資金供給結(jié)構(gòu)，把更多金融資源用于促進科技創(chuàng)新、先進制造、綠色發(fā)展和中小微企業(yè)，大力支持實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略，確保國家糧食和能源安全等?！鳖A(yù)計支農(nóng)支小再貸款、再貼現(xiàn)額度將會進一步調(diào)增，同時加大力度支持科技型企業(yè)融資，繼續(xù)用好碳減排支持工具、支持煤炭清潔高效利用專項再貸款等工具。截至９月末，各類結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具余額總計７．０萬億元。此外，還將引導(dǎo)商業(yè)銀行加大制造業(yè)中長期貸款投放等。三是“做好科技金融、綠色金融、普惠金融、養(yǎng)老金融、數(shù)字金融五篇大文章”。四是保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定。今年會議再度強調(diào)匯率問題，這與《關(guān)于金融工作情況的報告》中“穩(wěn)預(yù)期、防超調(diào)”的基調(diào)基本一致。這意味央行鼓勵發(fā)揮外匯自律機制作用，對匯率波動有一定容忍。但容忍限度有限，若匯率持續(xù)上升，或?qū)⑦M一步加強預(yù)期引導(dǎo)，并采取逆周期調(diào)節(jié)政策，金融機構(gòu)外匯存款準備金率、離岸央票等，以保證外匯市場供求均衡。
?。玻l(fā)揮資本市場樞紐功能，支持科技創(chuàng)新、國企轉(zhuǎn)型、經(jīng)濟經(jīng)構(gòu)調(diào)整。
一是活躍資本市場、提振信心的舉措將會持續(xù)。預(yù)計ＩＰＯ和再融資安排、規(guī)范股份減持行為、改革公募基金費率等政策措施仍將深化。各個部門之間的合力也將加速形成，社保等長期資金入市的制度將更加順暢。二是注冊制改革深入，科創(chuàng)板、創(chuàng)業(yè)板和北京證券交易所服務(wù)“硬科技”、科技創(chuàng)新、“專精特新”企業(yè)的作用仍將持續(xù)顯現(xiàn)。會議指出“推動股票發(fā)行注冊制走深走實，發(fā)展多元化股權(quán)融資，大力提高上市公司質(zhì)量，培育一流投資銀行和投資機構(gòu)。”三是更好服務(wù)國企轉(zhuǎn)型。會議明確指出“支持國有大型金融機構(gòu)做優(yōu)做強，當好服務(wù)實體經(jīng)濟的主力軍和維護金融穩(wěn)定的壓艙石”。
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