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權(quán)力運(yùn)行的法律控制?。ê?jiǎn)稱“法律控權(quán)”）問(wèn)題，是法學(xué)與政治學(xué)、法理學(xué)與部門(mén)法學(xué)共同關(guān)注的一個(gè)多邊議題，更是具有理論與實(shí)踐雙重意義的一個(gè)重大課題。本文以法理學(xué)的方法為工具，整合當(dāng)前我國(guó)已有研究成果，比較深入系統(tǒng)地研究了法律控權(quán)的歷史地位、重大意義、戰(zhàn)略路徑和主要機(jī)制。

論文按照遞進(jìn)式的邏輯關(guān)系，由“導(dǎo)論”開(kāi)篇，然后共分“法律控權(quán)地位論”、“法律控權(quán)戰(zhàn)略論”和“法律控權(quán)機(jī)制論”三個(gè)部分

本文“導(dǎo)論”：一是回答深入研究法律控權(quán)問(wèn)題的理論和實(shí)踐價(jià)值；二是回答研究法律控權(quán)問(wèn)題的方法。即以唯物辯證法為“圓心”，以法理學(xué)思維為“半徑”，綜合運(yùn)用邏輯分析綜合研究、比較研究、語(yǔ)義分析和社會(huì)調(diào)查等方法；三是進(jìn)行與法律控權(quán)命題有關(guān)的語(yǔ)義分析。論文進(jìn)而提出，法律控權(quán)本質(zhì)上就是“人民控權(quán)”，載體是法律，目的是防止權(quán)力異化。民主重在防止“壞人”當(dāng)政，保證“主權(quán)在民”；而法治重在防止官員“變壞”，保證“權(quán)力為民”。

第一部分“法律控權(quán)地位論”，旨在進(jìn)一步厘清法律控權(quán)的理論與實(shí)踐價(jià)值。國(guó)家的長(zhǎng)治久安只有一途，那就是法治其核心是法律控權(quán)，法治與人治的根本分野就是法律控權(quán)，法律控權(quán)是人類政治文明發(fā)展的大趨勢(shì)。近年，一些學(xué)者提出的關(guān)于法治核心的許多提法如“依法行政”等，只是體現(xiàn)法律控權(quán)這一真正“法治核心”的具體表現(xiàn)形式或“子目”。以往大家熱談的“以權(quán)力制約權(quán)力”、“以權(quán)利制約權(quán)力”等，實(shí)際上也都是法律控權(quán)的具體機(jī)制或形式。在控權(quán)體系中，法律控權(quán)模式帶有全局性、根本性，長(zhǎng)期性、強(qiáng)制性、保障性的?？貦?quán)高居于核心性的地位，其他非法律控制模式居于不可幫點(diǎn)端防位置。法律控權(quán)對(duì)民主敗治具有保駕之場(chǎng)和醫(yī)正之的我世界普遍實(shí)行的間接民主制我代議制具有其因有弊域，素此政體下，權(quán)力的擁有者與權(quán)力的行使者之間發(fā)生了某種程度的分離，使得權(quán)力容易在運(yùn)行環(huán)節(jié)脫離人民的控制，導(dǎo)致權(quán)力異化和腐敗，同時(shí)也客易造成作為權(quán)力所有者的民眾對(duì)權(quán)力的疏離感，出現(xiàn)權(quán)力所有者實(shí)際“缺位”并急于行使監(jiān)督的問(wèn)題。于是，通過(guò)法律控制來(lái)防止權(quán)力在運(yùn)行中異化變質(zhì)成為最佳選擇。法治意味著理性和穩(wěn)定性，意味著雖然個(gè)別官員可能會(huì)蛻化變質(zhì)、而整個(gè)權(quán)力運(yùn)行還能得到有效的控制，法治所保障的“民主”則意味著：作為權(quán)力主人的人民從理論上說(shuō)“不可能自己推翻自己”，因此，在法治社會(huì)里，可能有更換人民不滿意的“代理人”的政府更迭和個(gè)別官員的進(jìn)退，但不會(huì)有人民“自己推翻自己”的政權(quán)更迭。黨的十五大提出依法治國(guó)方略，這是對(duì)人類發(fā)展規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律與無(wú)產(chǎn)階級(jí)政黨執(zhí)政規(guī)律的科學(xué)總結(jié)，宣告了對(duì)幾千年人治社會(huì)的決裂。推進(jìn)法律控權(quán)，就等于抓住了中國(guó)法治進(jìn)程的核心、關(guān)鍵和正確方向。同時(shí)，中國(guó)反腐敗的根本出路也在于法律控權(quán)，重在制度建設(shè)。

第二部分“法律控權(quán)戰(zhàn)略論”，在總結(jié)中國(guó)現(xiàn)階段權(quán)力運(yùn)行遇到的主要挑戰(zhàn)基礎(chǔ)上，集中討論了法律控權(quán)中的戰(zhàn)略選擇問(wèn)題。論文概括了法律控權(quán)的四大戰(zhàn)略路徑；

堅(jiān)持良法善治。事實(shí)上并非所有法律都能控權(quán)，也不是法律越多越能有效控權(quán)，而是唯有良法才能控權(quán)。反過(guò)來(lái)惡法不僅不能控權(quán)，甚至?xí)翜S為專權(quán)和濫權(quán)的工具。良法可以從四個(gè)維度上來(lái)理解，一是從價(jià)值或道德判斷上來(lái)看，良法必須是合乎道義的，應(yīng)是公平正義之法，是控制權(quán)力、保護(hù)權(quán)利之法。二是從科學(xué)判斷來(lái)看，良法應(yīng)是合乎“規(guī)律”即法治規(guī)律和社會(huì)規(guī)律之法，法律背后應(yīng)蘊(yùn)含規(guī)律。良法必須是理性的，是規(guī)律和法律的內(nèi)在統(tǒng)一；三是從實(shí)效判斷來(lái)看，良法應(yīng)是得到人們自覺(jué)而普遍服從的法，應(yīng)有良好的社會(huì)實(shí)效，是理想性與現(xiàn)實(shí)性相統(tǒng)一、動(dòng)機(jī)與目的相統(tǒng)一之法；四是從藝術(shù)或技術(shù)判斷來(lái)看，良法應(yīng)是具有形式完美性之法。保證良法拉權(quán)，必須使法律內(nèi)含民主、制衡、正義、實(shí)效等幾個(gè)要件。

堅(jiān)持漸進(jìn)務(wù)實(shí)。法律控權(quán)大廈不是騰空而起的，必須堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)，循序漸進(jìn)，不能急躁冒進(jìn)。中國(guó)的法律控權(quán)進(jìn)程要采取漸進(jìn)務(wù)實(shí)戰(zhàn)略，更是由社會(huì)主義初級(jí)階段、社會(huì)轉(zhuǎn)型期、漸進(jìn)型改革的基本國(guó)情決定的。法律控權(quán)是持久戰(zhàn)，而非速?zèng)Q戰(zhàn)。在實(shí)現(xiàn)人類大同目標(biāo)、消滅公權(quán)力之前，哪一國(guó)家也徹底消滅不了權(quán)力異化和腐敗。法律控權(quán)如果搞運(yùn)動(dòng)、搞突擊，本身就是反法治理性的，也是反社會(huì)規(guī)律的，最終也不可能取得成功。法律控權(quán)進(jìn)程任重道遠(yuǎn)，要善于抓住主要矛盾突破重點(diǎn)，帶動(dòng)一般。

堅(jiān)持中道理性。法律控權(quán)要貫穿中道權(quán)衡、適度適中的思維方式和價(jià)值取向，防止極端思維的干擾。法律控權(quán)不足，就會(huì)造成專制腐?。环蛇^(guò)分控權(quán)，就可能造成權(quán)力無(wú)能和政府癱瘓。從內(nèi)容上看，不是法律控制權(quán)力越嚴(yán)越好，而是要適度；從形式上看，控權(quán)的法律也不是越多越好，也是要適度。隨著社會(huì)分工和社會(huì)管理的日益復(fù)雜化，微觀具體的權(quán)力形態(tài)更加五花八門(mén)，因此立法永遠(yuǎn)跟不上這些微觀具體權(quán)力形態(tài)的變化，永遠(yuǎn)存在不受法律控制的“權(quán)力飛地”。在當(dāng)今中國(guó)，加大法律控權(quán)力度是主要矛盾，但不能矯枉過(guò)正，走上法律過(guò)度控權(quán)的另一個(gè)極端。

堅(jiān)持綜合施治。權(quán)力異化現(xiàn)象是“社會(huì)綜合癥”，因此，法律控權(quán)必須堅(jiān)持多管齊下的綜合施治戰(zhàn)略，形成控權(quán)合力。從廣義上講，法律必須與道德、政策、紀(jì)律、經(jīng)濟(jì)等控權(quán)模式綜合運(yùn)用，形成以法律控制為主導(dǎo)、多種手段互動(dòng)的權(quán)力控制體系。從狹義上看，就是以憲法為中心，以公法為主體形成諸法并用、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的控權(quán)法律體系。在法律控權(quán)體系中，憲法控權(quán)是“核心”，公法控權(quán)是“主干”，其他各種部門(mén)法控權(quán)是“補(bǔ)充”。在法律控權(quán)中，私法也具有重要的輔助作用。

第三部分是“法律控權(quán)機(jī)制論”。與其他控權(quán)模式相比法律控權(quán)機(jī)制有其獨(dú)特的機(jī)制或方法。法律控權(quán)主要有以下五大機(jī)制：

“以權(quán)力制約權(quán)力”。過(guò)分集中的權(quán)力最難控制，法律控權(quán)首先要對(duì)權(quán)力“分而治之”，使各權(quán)力主體誰(shuí)也無(wú)力挑戰(zhàn)法律的權(quán)威。相反，當(dāng)分立的權(quán)力主體爭(zhēng)執(zhí)不下時(shí)，都要求助于法律這一最權(quán)威的裁判者?！爸萍s”與“監(jiān)督”是“以權(quán)力制約權(quán)力”的兩種互補(bǔ)的具體形式，其中分權(quán)制約是基礎(chǔ)，而有效監(jiān)督是保證，前者是基本方式，后者是補(bǔ)充方式。“三權(quán)分立”只是權(quán)力制約的一種形式，而不是世界普適模式。中國(guó)不搞三權(quán)制衡制，但也要與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新“議行合一”制，通過(guò)堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制，以加強(qiáng)人大監(jiān)督為主體，以控制行政權(quán)力運(yùn)行為重點(diǎn)，以其他各種形式制約監(jiān)督為補(bǔ)充，整合各種監(jiān)督形式，逐步形成有中國(guó)特色的權(quán)力制約監(jiān)督體系。

“以權(quán)利制約權(quán)力”。以權(quán)利制約權(quán)力具有根本性不可替代性和終極性。“以權(quán)力制約權(quán)力”是相對(duì)宏觀性或抽象性的制約，而“以權(quán)利制約權(quán)力”則是具體性、經(jīng)常性的制約。“以權(quán)力制約權(quán)力”機(jī)制往往以權(quán)利制約為“前置程序”或前提。“以權(quán)利制約權(quán)力”需要在憲法和法律的框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)法定化、擴(kuò)大化、可訴化。同時(shí)在權(quán)利一體保護(hù)的前提下，為更有效實(shí)現(xiàn)制約權(quán)力的目的，當(dāng)前我國(guó)要重點(diǎn)培育和保障以下幾大權(quán)利：選舉權(quán)、罷免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和自治權(quán)。

確認(rèn)和保障國(guó)家公職人員的合理權(quán)利，是“以權(quán)利制約權(quán)力”的一種特殊方式。從法理的角度而言，官員的“有限權(quán)利”具有合法性。官員也是人，也是公民，因此應(yīng)該依法享有其作為一個(gè)人和公民應(yīng)有的平等權(quán)利，以及職業(yè)上應(yīng)獲得的勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)等有關(guān)權(quán)利；而法治首先在于控制權(quán)力的精義決定，對(duì)官員權(quán)利在法律上又不能不作出比普通公民相比更為嚴(yán)格的限制。官員不僅不能享有特權(quán)，而且不能完全擁有公民的全部權(quán)利。法律控權(quán)，需要約束機(jī)制與激勵(lì)機(jī)制同時(shí)并舉、良性互動(dòng)。

以程序制約權(quán)力。法律控權(quán)可分為實(shí)體控權(quán)和程序控權(quán)，當(dāng)今世界已經(jīng)進(jìn)入實(shí)體控權(quán)與程序控權(quán)并重的新階段。程序控權(quán)必須堅(jiān)持以下原則：一是一體追究原則。做到實(shí)體與程序并重，對(duì)權(quán)力運(yùn)行中的實(shí)體違法和程序違法要一體追究法律責(zé)任，使程序成為濫權(quán)行為不可逾越的制度屏障；二是程序正當(dāng)原則。只有正當(dāng)程序才能控權(quán)。非正當(dāng)?shù)某绦虿粌H不能控權(quán)，而且成為權(quán)力恣意專橫的工具；三是程序適度原則。正當(dāng)程序是控權(quán)價(jià)值與效率價(jià)值的有機(jī)統(tǒng)一，要求兩者的平衡適度。程序不是越多越好，越繁瑣越好，程序控權(quán)也不是越嚴(yán)越好，否則，就會(huì)造成權(quán)力運(yùn)行的僵化和低效，甚至出現(xiàn)管理失效、政府失靈；四是程序公開(kāi)原則。要健全執(zhí)政黨依法執(zhí)政的程序、立法程序、行政程序、司法程序、監(jiān)督程序。

以責(zé)任制約權(quán)力。在權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，權(quán)力主體應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任主要有：政治責(zé)任、法律責(zé)任、道義責(zé)任、紀(jì)律責(zé)任。無(wú)責(zé)任的權(quán)力是特權(quán)，甚至是專制或獨(dú)裁的權(quán)力，其結(jié)果必然是權(quán)力的濫用和腐敗。法治政府的一個(gè)基本特征是權(quán)力不能脫離責(zé)任的制約而獨(dú)立存在和運(yùn)行。如果權(quán)力是“烈馬”那么責(zé)任制度就是不可缺少的“籠頭”。責(zé)任控權(quán)的原則有：權(quán)責(zé)一致原則。一是指“有權(quán)即有責(zé)”。防止有權(quán)無(wú)責(zé)，或有責(zé)無(wú)權(quán)。二是指“有多大權(quán)力就有多大責(zé)任”。防止權(quán)大責(zé)小或權(quán)小責(zé)大；責(zé)任法定原則。責(zé)任主體所承擔(dān)的責(zé)任必須是法律明示的責(zé)任，類推適用不僅不應(yīng)適用于對(duì)私權(quán)利主體的懲罰，而且也不適用于對(duì)公權(quán)力主體的懲罰；責(zé)任全面原則。具體包括：責(zé)任主體的全面性、責(zé)任內(nèi)容的全面性和責(zé)任法網(wǎng)的全面性；責(zé)任公平原則。同樣責(zé)任同樣處罰，不同責(zé)任不同處罰，做到責(zé)罰相當(dāng)，防止輕責(zé)重罰或者重責(zé)輕罰。責(zé)任追究不是越重越好，要寬嚴(yán)相濟(jì)。為了保證責(zé)任公平，還必須做到責(zé)任公開(kāi)；責(zé)任必究原則。國(guó)家責(zé)任不能放棄，否則就要承擔(dān)不利的法律后果。在公權(quán)領(lǐng)域，責(zé)任追究是“通例”，而“免責(zé)”是“特例”。要建立健全權(quán)力行為責(zé)任的法律制度；責(zé)任協(xié)調(diào)原則。建立分工合理、協(xié)調(diào)配合、良性互動(dòng)的控權(quán)責(zé)任體系，使各責(zé)任形式在“無(wú)縫化”中聯(lián)動(dòng)，真正形成合力。

以非政府組織的權(quán)力制約權(quán)力。國(guó)家和社會(huì)相分離的歷史趨勢(shì)在法律上的表現(xiàn)，就是要以非政府組織的權(quán)力制約權(quán)力，這是法律控權(quán)的一大嶄新機(jī)制。非政府組織制約權(quán)力的內(nèi)因深植于其自身的特性之中。與“以權(quán)力制約權(quán)力”模式具有“內(nèi)部性”的缺陷，即有時(shí)為了掌權(quán)者的共同利益，仍可能放棄相互制衡而搞“官官相護(hù)”，以及與“以權(quán)利制約權(quán)力”模式的高度分散性、狹隨性相比，非政府組織的權(quán)力具有社會(huì)性和組織性強(qiáng)的特點(diǎn)，在制約權(quán)力方面具有獨(dú)特優(yōu)勢(shì)針對(duì)中國(guó)的現(xiàn)實(shí)，論文提出了以非政府組織制約權(quán)力的基本思路：（１）堅(jiān)持政治與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)相對(duì)分離，堅(jiān)持“有限政府的理念，推進(jìn)放權(quán)式的行政改革，建設(shè)“小政府、大社會(huì)”（２）推進(jìn)擴(kuò)權(quán)式的社會(huì)改革，用法律保障社會(huì)權(quán)力。要從基層自治做起，由小及大，由下而上，先易后難，由點(diǎn)到面，擴(kuò)而廣之。培育社會(huì)自治的傳統(tǒng)和基礎(chǔ)。（３）加強(qiáng)自律式的內(nèi)控機(jī)制，培育既自治又自律的社會(huì)主體。