李政｜集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資困境與對(duì)策——以北京市大興區(qū)為例
作者：李政
來源：中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2025,38(3):46-53.
發(fā)布時(shí)間：2025-05-06 11:10:20
集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民增收增效，實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有重要意義。文章通過分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的重要意義和現(xiàn)實(shí)困境，發(fā)現(xiàn)存在融資主體市場(chǎng)認(rèn)可度不高、抵押物土地產(chǎn)權(quán)不完整、融資配套制度體系不健全等問題，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資受阻。文章結(jié)合北京市大興區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出加強(qiáng)制度設(shè)計(jì)和制度保障、組建聯(lián)營(yíng)公司和金融創(chuàng)新的成功實(shí)踐路徑和經(jīng)驗(yàn)啟示，并對(duì)下一階段集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資工作提出相應(yīng)的政策建議。
作者簡(jiǎn)介：李政（1990—），男，湖北省仙桃市人，中國(guó)工商銀行北京市分行普惠金融事業(yè)部經(jīng)理，會(huì)計(jì)碩士，主要研究方向：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、普惠金融。
本文引用信息
李政,周振.集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資困境與對(duì)策——以北京市大興區(qū)為例[J].中國(guó)國(guó)土資源經(jīng)濟(jì),2025,38(3):46-53.
0 引言
1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的背景
2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的重要意義
3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實(shí)困境
4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的典型探索
5 政策建議
農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市對(duì)于促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展、壯大新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入具有重要意義。黨的十八大以來，黨中央、國(guó)務(wù)院多次就農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市作出戰(zhàn)略部署。黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，其后國(guó)家組織了兩輪并持續(xù)多年的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。黨的二十屆三中全會(huì)進(jìn)一步提出“有序推進(jìn)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革”，開啟了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的新篇章。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)質(zhì)上是對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地資源的優(yōu)化配置，將分散、閑置、低效的農(nóng)村建設(shè)用地進(jìn)行重新規(guī)劃、整合及必要的前期開發(fā)后，在所有權(quán)不變的前提下，創(chuàng)設(shè)使用權(quán)，進(jìn)而將所有權(quán)與使用權(quán)分離，將使用權(quán)以市場(chǎng)化方式從所有權(quán)人手中轉(zhuǎn)移至使用權(quán)人手中，由使用權(quán)人利用土地進(jìn)行建設(shè)及后續(xù)的開發(fā)和利用的過程。這一模式已在國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓中得到了大量的實(shí)踐檢驗(yàn)。值得一提的是，無論是國(guó)有建設(shè)用地出讓還是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，相應(yīng)地塊的前期開發(fā)都面臨大量的資金需求。國(guó)有建設(shè)用地的前期開發(fā)成本主要涉及土地征收、“三通一平”、“五通一平”等，資金來源一般為財(cái)政直接出資或政府平臺(tái)公司以地融資（該方式在2000—2014年較為盛行，2014年以后轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畬ｍ?xiàng)債券）；而與國(guó)有建設(shè)用地相比，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市地塊在前期開發(fā)階段雖然可以免除土地征收的費(fèi)用，但“通平”的成本并不能減少，甚至可能由于地處城市規(guī)劃區(qū)外，遠(yuǎn)離中心城區(qū)，一般來說周邊道路和大市政需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府出資完成，需要的前期開發(fā)成本要高于國(guó)有土地。而由于其集體所有的性質(zhì)，收益大部分需由集體和集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有，前期開發(fā)成本一般不能由國(guó)家財(cái)政直接投入或全額投入，需要由村集體籌資進(jìn)行開發(fā)，而村集體往往又不具備相應(yīng)的資金實(shí)力，只能通過融資方式獲取資金，待地塊成功入市后再償還融資，形成“融資—開發(fā)—入市—還款”的閉環(huán)。因此，解決融資問題對(duì)于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市十分重要。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》以來，國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的融資問題進(jìn)行了相應(yīng)的研究。吳逾峰指出，我國(guó)金融支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的力度不足，需要加大金融創(chuàng)新力度和支持力度。周清清、于淼等、王梓柟結(jié)合工作實(shí)際分別從商業(yè)銀行和政策性銀行的角度對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的發(fā)展現(xiàn)狀和融資實(shí)踐進(jìn)行剖析，認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資能夠緩解農(nóng)村開發(fā)的資金壓力，建議加大金融支持力度，破解集體土地融資困境。李紅強(qiáng)等通過調(diào)研分析，認(rèn)為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資存在需求旺盛和信貸約束的特點(diǎn)，但產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)不健全、評(píng)估系統(tǒng)不完善、交易成本高等問題突出，需要驅(qū)動(dòng)各方積極參與并推動(dòng)金融創(chuàng)新。賈莉等通過深度訪談和問卷調(diào)查，利用層次分析法通過定量的方式，研究金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款供給意愿的影響因素，發(fā)現(xiàn)存在“金融排斥”現(xiàn)象，需要借助金融實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行創(chuàng)新?？傮w來看，已有研究普遍較為籠統(tǒng)地論述“融資”，沒有清晰地區(qū)分不同階段的融資主體、融資需求。實(shí)際上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地前期開發(fā)階段需要的融資，與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市以后中期投資建設(shè)的融資、后期產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)的融資，在融資主體、方式、資金用途，以及還款的年限、來源、方式等方面是完全不同的，土地前期開發(fā)階段的融資對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的作用和意義遠(yuǎn)大于其他階段的融資。此外，已有研究較多關(guān)注“抵押”這一具體融資形式及相應(yīng)內(nèi)容，而集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的相關(guān)政策制度、融資主體、金融產(chǎn)品等多項(xiàng)內(nèi)容的創(chuàng)新，更需要全面系統(tǒng)的研究。本文通過分析集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段融資的作用，以及針對(duì)實(shí)踐中存在的問題，結(jié)合目前集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實(shí)困境和北京市大興區(qū)的實(shí)踐工作經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)梳理出一些對(duì)策和建議，以期拋磚引玉，為暢通集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資渠道、推動(dòng)土地要素流轉(zhuǎn)、助力城鄉(xiāng)融合、促進(jìn)鄉(xiāng)村振興和共同富裕提供參考。1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的背景國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)自20世紀(jì)80年代開始嘗試有償有限期出讓，國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)在2000—2010年期間基本成熟，而農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市卻經(jīng)歷了較為漫長(zhǎng)的歷程。集體土地流轉(zhuǎn)在20世紀(jì)70年代至90年代初期被絕對(duì)禁止，20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初嚴(yán)格管控，2000—2012年一些地方開展初步探索。黨的十八大以后，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革被提上議程。2013年黨的十八屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”。2014年12月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)工作的意見》，2015年至2019年底，第一輪集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作在北京市大興區(qū)等全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）展開。結(jié)合試點(diǎn)的實(shí)際情況和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，2019年8月新修正的《土地管理法》及后續(xù)的《土地管理法實(shí)施條例》為農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市掃除了法律障礙。2022年11月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作的意見》，2023年3月自然資源部印發(fā)《深化農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)工作方案》，標(biāo)志著第二輪試點(diǎn)工作全面啟動(dòng)。在入市融資管理方面，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)之前，由于2004年修正的《土地管理法》規(guī)定“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”，當(dāng)時(shí)的“物權(quán)法”規(guī)定“鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村企業(yè)的建設(shè)用地使用權(quán)不得單獨(dú)抵押”。因此，實(shí)踐中農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地極少入市交易，一般也不為其辦理抵押，幾乎不涉及融資問題。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)啟動(dòng)后，與入市試點(diǎn)工作相配套，相關(guān)部門先后出臺(tái)《中國(guó)銀監(jiān)會(huì) 國(guó)土資源部關(guān)于印發(fā)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款管理暫行辦法的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2016〕26號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“26號(hào)文”）、《國(guó)家金融監(jiān)督管理總局 自然資源部關(guān)于做好農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款相關(guān)工作的通知》（金規(guī)〔2024〕3號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱“3號(hào)文”）等文件，金融機(jī)構(gòu)支持農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)也取得了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。26號(hào)文首次明確“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，并規(guī)定了相應(yīng)的程序。3號(hào)文基本延續(xù)了26號(hào)文的相關(guān)規(guī)定。各試點(diǎn)地區(qū)也根據(jù)實(shí)際情況出臺(tái)相應(yīng)的指導(dǎo)意見，完善管理辦法和操作細(xì)則，強(qiáng)化金融服務(wù)改革試點(diǎn)的支撐作用。
2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的重要意義順利推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資，是深化農(nóng)村土地制度改革和金融領(lǐng)域改革的重要制度安排，是完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)權(quán)能、健全城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的創(chuàng)新舉措。2.1 為土地前期開發(fā)整理提供資金支撐，是順利入市的有力保障集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市在土地前期開發(fā)階段需要大量資金投入，其資金需求主要來自土地取得和前期開發(fā)。土地的取得成本包括收回土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)償、房屋拆遷安置補(bǔ)償、勘測(cè)定界、方案編制、地價(jià)評(píng)估等費(fèi)用。土地開發(fā)成本包括水、電、路、氣等“三通一平”“五通一平”“七通一平”等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)支出。是否能夠順利實(shí)現(xiàn)融資直接決定了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地能否順利入市。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，通過市場(chǎng)化融資獲得資金是最便利、高效的方式。在土地前期開發(fā)階段，資金的需求主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織，即土地的所有權(quán)人。但村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)實(shí)力往往十分有限，普遍不具備相應(yīng)的支付能力；而將國(guó)家財(cái)政資金直接用于村集體經(jīng)濟(jì)組織可能盈利（即后續(xù)的土地出讓）的投入，在當(dāng)前的國(guó)家財(cái)政管理制度下有諸多法理、法條及體制機(jī)制的障礙。由村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行市場(chǎng)化融資，待土地出讓后以土地出讓收入還款，是破解前期開發(fā)階段資金問題的最佳辦法。2.2 為優(yōu)化資源配置提供市場(chǎng)化工具，是深化土地制度改革的迫切需要抵押是土地資產(chǎn)的重要權(quán)能，以地融資是促進(jìn)土地資源高效配置的重要手段。當(dāng)前，國(guó)有土地的融資制度、方式、渠道已基本成熟，但集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的制度供給總體仍十分欠缺。建立健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資制度，對(duì)于充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，實(shí)現(xiàn)土地要素和資金等資源配置效率最優(yōu)化和效益最大化，創(chuàng)造和激發(fā)更加公平、更有活力的市場(chǎng)環(huán)境都具有重要作用。通過完善融資體系，可以加快實(shí)現(xiàn)對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性入市地塊的市場(chǎng)化定價(jià)，更好地縮小城鄉(xiāng)建設(shè)用地在權(quán)能、價(jià)值和利用效益等方面的差距,進(jìn)而實(shí)現(xiàn)“同地同權(quán)同價(jià)”的改革目標(biāo)，對(duì)促進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換、雙向流動(dòng)，縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鄉(xiāng)共同繁榮發(fā)展，以及保障集體與農(nóng)民的合法收益具有重要意義。2.3 為盤活農(nóng)村“沉睡”資源提供金融支撐，是金融支持鄉(xiāng)村振興的有效途徑城市工商企業(yè)、居民早已習(xí)慣將國(guó)有土地連同地上建筑物進(jìn)行抵押貸款，而長(zhǎng)期以來許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民卻因拿不出有效抵押物而無法獲得資金投入生產(chǎn)，只能轉(zhuǎn)而尋求融資成本較高的民間借貸，農(nóng)村的資源始終無法轉(zhuǎn)化為資金、資本，鄉(xiāng)村資產(chǎn)閑置、土地低效利用等問題掣肘農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市是推進(jìn)鄉(xiāng)村振興和實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的重要抓手，其融資能夠盤活農(nóng)村“沉睡”資產(chǎn)，全面激發(fā)農(nóng)村土地資源活力,促進(jìn)農(nóng)村土地資源合理配置與高效利用。作為有效抵押物在獲取融資的同時(shí)還能極大地降低融資成本，激活農(nóng)村土地財(cái)產(chǎn)屬性與經(jīng)濟(jì)價(jià)值。2.4 為金融業(yè)下一階段發(fā)展提供新的標(biāo)的物，是新時(shí)代金融高質(zhì)量發(fā)展的必然要求根據(jù)葉興慶、董祚繼等專家學(xué)者的測(cè)算，目前全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地有3000萬～5000萬畝。根據(jù)國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)情況的總結(jié)報(bào)告，從第一輪試點(diǎn)的33個(gè)地區(qū)情況來看，試點(diǎn)地區(qū)共查明農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地約141.5萬畝，自2015年初試點(diǎn)開始至2018年底，已入市地塊1萬余宗，面積達(dá)9萬余畝，總價(jià)款約257億元，其中辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押貸款的228宗，總計(jì)金額38.6億元。據(jù)此可推算出平均每年入市率約為1.59%，每畝土地交易價(jià)格約為28.6萬元，貸款比率約為15%。從全國(guó)第一宗農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市、全國(guó)第一筆農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款的試點(diǎn)地區(qū)浙江省德清縣來看，該縣共有存量集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地1881宗，面積總計(jì)10691畝，自2015年初試點(diǎn)開始至2020年4月，已入市集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地234宗，面積合計(jì)1928.56畝，成交金額達(dá)5.37億元，累計(jì)辦理集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押65宗次，合計(jì)金額1.23億元。據(jù)此可推算出德清縣平均每年入市率約為3.4%，每畝土地交易價(jià)格為27.8萬元，貸款比率約為23%。按照全國(guó)可供入市面積3000萬～5000萬畝、每年入市率在1.59%（試點(diǎn)平均）至3.4%（德清典型值）之間估算，可得出平均每年入市面積約為48萬～170萬畝。每畝土地交易價(jià)格、貸款比率均取試點(diǎn)地區(qū)平均值，按照經(jīng)驗(yàn)，土地入市拉動(dòng)的投資效應(yīng)約為4～6倍，則每年由入市帶動(dòng)的貸款總規(guī)模約為824億～4376億元。這還僅是基于試點(diǎn)相對(duì)審慎穩(wěn)妥的背景下推算出的結(jié)果，如入市全面推開后，實(shí)際可帶動(dòng)的貸款總規(guī)模將更大，金融業(yè)務(wù)市場(chǎng)空間巨大。3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)實(shí)困境盡管集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段的資金需求十分迫切，但從各試點(diǎn)地區(qū)實(shí)踐看，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資仍存在一系列問題。融資主體市場(chǎng)認(rèn)可度不高、抵押物產(chǎn)權(quán)不夠完整、融資配套制度體系不夠健全等問題嚴(yán)重制約集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的有序推進(jìn)。3.1 集體經(jīng)濟(jì)組織作為融資主體的市場(chǎng)認(rèn)可度不高融資主體是指進(jìn)行融資活動(dòng)，承擔(dān)融資責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目法人單位。任何融資都需要合法的主體，且要求其具有必要的償還能力。傳統(tǒng)的融資主體主要為政府、企業(yè)、金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人，鮮有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。傳統(tǒng)的集體經(jīng)濟(jì)組織是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下產(chǎn)生的，作為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的所有權(quán)人代表，一方面，雖然其法人地位已經(jīng)明確，但是由其作為融資主體，有關(guān)融資合同的合同效力可能引發(fā)爭(zhēng)議；另一方面，盡管2021年出臺(tái)的《民法典》第九十六條已明確將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織規(guī)定為特別法人，規(guī)定其“具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨(dú)立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)”，但實(shí)踐中，集體經(jīng)濟(jì)組織特別法人這一制度尚不夠成熟，集體經(jīng)濟(jì)組織的成員不固定，不同農(nóng)戶（成員）在集體的產(chǎn)權(quán)關(guān)系不夠清晰，進(jìn)而是否會(huì)影響集體決策、是否具有實(shí)際的償還能力、是否具備足夠能力協(xié)調(diào)上級(jí)政府規(guī)劃、是否能有效處理后續(xù)收益分配進(jìn)而避免可能存在的糾紛，市場(chǎng)各方對(duì)此存在諸多疑問，導(dǎo)致對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的法人主體地位認(rèn)可度、接受度不高，從而影響其融資能力。3.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的土地產(chǎn)權(quán)不夠完整集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的抵押權(quán)能受限嚴(yán)重。一方面，2019年修正的《土地管理法》第六十三條規(guī)定，“通過出讓等方式取得的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓、互換、出資、贈(zèng)與或者抵押”，但是同時(shí)也規(guī)定“集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、出租等，應(yīng)當(dāng)經(jīng)本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的村民會(huì)議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意”，土地使用權(quán)人在融資抵押時(shí)仍然需要所有權(quán)人履行決策程序，導(dǎo)致抵押難度增大。另一方面，即便在國(guó)家批準(zhǔn)的入市試點(diǎn)地區(qū)，有關(guān)規(guī)定明確“允許開展抵押貸款”“在符合規(guī)劃、用途管制、依法取得的前提下，以出讓、租賃、作價(jià)出資（入股）方式入市的和具備入市條件的農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以辦理抵押貸款”，但細(xì)究相關(guān)規(guī)定，其強(qiáng)調(diào)的是“具備入市條件的……使用權(quán)”可以抵押。那么，在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)通過入市等方式設(shè)立并轉(zhuǎn)移到企業(yè)名下前，仍由集體經(jīng)濟(jì)組織所有時(shí)，使用權(quán)是否可以獨(dú)立于所有權(quán)存在，法律上并不清晰，集體經(jīng)濟(jì)組織憑借其登記的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地所有權(quán)去辦理抵押，也存在諸多難點(diǎn)。3.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的融資配套制度體系不夠健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市目前在法律、政策層面已經(jīng)完全沒有障礙，但長(zhǎng)期以來由于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不完整，交易量極少，導(dǎo)致集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市缺乏必要的確權(quán)登記、資產(chǎn)評(píng)估、交易監(jiān)管、融資擔(dān)保等制度體系及相應(yīng)的流轉(zhuǎn)、交易平臺(tái)。雖然隨著改革的深化，這一情況正在逐步改善，但由于各地區(qū)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易發(fā)展水平不一，對(duì)于農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)交易、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資和事后監(jiān)管仍普遍缺少多層次、多形式的擔(dān)保體系和信息、產(chǎn)權(quán)查詢系統(tǒng)，缺乏相應(yīng)的便捷服務(wù)機(jī)構(gòu)和市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對(duì)措施，二級(jí)市場(chǎng)也不夠健全，產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)流動(dòng)性不足，如果出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，金融機(jī)構(gòu)難以有效“變現(xiàn)”。另外，一旦發(fā)生違約，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)的處置范圍也存在一定的局限性，進(jìn)而影響了金融機(jī)構(gòu)的融資意愿及集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的融資能力。
4 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的典型探索
為推動(dòng)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革工作，經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組批準(zhǔn)，國(guó)土資源部于2015年2月起在全國(guó)33個(gè)縣（市、區(qū)）開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，2023年又啟動(dòng)了深化集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)。北京市大興區(qū)作為全國(guó)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)區(qū)之一，是北京市唯一試點(diǎn)地區(qū)。通過8年的創(chuàng)新突破和努力實(shí)踐，形成了“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)調(diào)控”及“以聯(lián)營(yíng)公司為主體、以金融創(chuàng)新為支撐”的大興模式，被自然資源部確定為“特大城市和發(fā)達(dá)地區(qū)的典型案例”。試點(diǎn)工作啟動(dòng)后，截至2021年12月末，大興區(qū)各鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市項(xiàng)目已取得銀行授信共計(jì)1185.74億元，融資余額達(dá)635.2億元（一級(jí)開發(fā)類594.32億元、二級(jí)開發(fā)類40.88億元），有力支撐了入市工作。4.1.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和制度保障，為融資主體提供政策依據(jù)北京市大興區(qū)成立專門的試點(diǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，協(xié)調(diào)各方資源，落實(shí)決策部署，研究重大問題，對(duì)推動(dòng)試點(diǎn)工作起到重要作用。率先提出入市試點(diǎn)“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”模式。通過規(guī)劃調(diào)整、拆除騰退、集中布局，實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)籌、利益統(tǒng)籌和新型城鎮(zhèn)化工作統(tǒng)籌。積極研究制定《北京市農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)不動(dòng)產(chǎn)的登記辦法》《大興區(qū)集體建設(shè)用地試點(diǎn)規(guī)劃實(shí)施意見》，以及入市交易工作實(shí)施方案、入市土地增值收益調(diào)節(jié)金征收使用管理辦法等制度性文件，確保區(qū)發(fā)展改革委、區(qū)財(cái)政局、北京市規(guī)自委大興分局、區(qū)環(huán)保局等部門能按規(guī)章制度出具試點(diǎn)項(xiàng)目各階段應(yīng)取得的合法合規(guī)性手續(xù)，為集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資提供規(guī)范化、制度化的管理依據(jù)。4.1.2 組建多村聯(lián)營(yíng)公司，解決融資主體缺位問題針對(duì)村集體組織化程度不高和“融資主體缺位”等問題，大興區(qū)由多個(gè)村集體作為股東，以集體土地作價(jià)入股形式組建鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司，經(jīng)過民主程序，通過“一次授權(quán)、全權(quán)委托”方式，由聯(lián)營(yíng)公司負(fù)責(zé)行使土地使用權(quán)及相關(guān)事項(xiàng)（包括用地報(bào)批、整治開發(fā)、拆除騰退、規(guī)劃建設(shè)、入市交易、合同簽訂、運(yùn)營(yíng)管理、收益分配）的決策，并以其為入市主體進(jìn)行融資，實(shí)現(xiàn)企業(yè)規(guī)范化、制度化管理，降低集體土地交易成本與經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。聯(lián)營(yíng)公司合理考慮各村可入市的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地面積、區(qū)位、規(guī)劃用途以及人口等權(quán)重設(shè)計(jì)股權(quán)結(jié)構(gòu)，通過合理分紅，更好統(tǒng)籌鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（代表國(guó)家）、村集體、村民個(gè)人的收益。如大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)組建的鎮(zhèn)級(jí)聯(lián)營(yíng)公司——北京匯瀛恒業(yè)有限公司，其股東為大興區(qū)瀛海鎮(zhèn)、村民委員會(huì)和經(jīng)濟(jì)合作社，用于負(fù)責(zé)瀛海鎮(zhèn)集體土地入市具體項(xiàng)目。全區(qū)12個(gè)鎮(zhèn)組建17個(gè)鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司并完成工商注冊(cè)登記，涉及329個(gè)村、23.5萬名集體經(jīng)濟(jì)組織成員加入，分別占村級(jí)組織和成員總數(shù)的78%、82%。4.1.3 創(chuàng)新農(nóng)村土地金融產(chǎn)品，破解融資資金來源問題大興區(qū)在試點(diǎn)過程中，為滿足集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市所需的資金需求，進(jìn)行了多項(xiàng)金融創(chuàng)新。一是根據(jù)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地融資需求的特點(diǎn)，創(chuàng)新專屬金融產(chǎn)品。一方面，從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押入手，大興區(qū)政府與轄內(nèi)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新推出“以集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后未來收益作為抵押”的專項(xiàng)金融產(chǎn)品，明確集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)可以設(shè)定抵押權(quán)，并經(jīng)相關(guān)評(píng)估后可以辦理抵押手續(xù)，實(shí)現(xiàn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市前即可獲得貸款。另一方面，從集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目整體授信入手，利用全國(guó)農(nóng)村金融改革試驗(yàn)區(qū)的相關(guān)政策，加強(qiáng)農(nóng)村信用體系建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)主體銀行授信引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)為西紅門鎮(zhèn)、舊宮鎮(zhèn)南小街等集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目進(jìn)行項(xiàng)目授信40億元，彌補(bǔ)抵押物產(chǎn)權(quán)不夠完整等問題，降低融資風(fēng)險(xiǎn)。二是積極引導(dǎo)社會(huì)資本參與，拓寬融資渠道。為金融機(jī)構(gòu)與社會(huì)資本對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地項(xiàng)目發(fā)行信托或REITs產(chǎn)品提供政策支持，提升社會(huì)資本在鄉(xiāng)村投資建設(shè)項(xiàng)目的信心與積極性。在保障集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)開發(fā)的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本以適當(dāng)比例參股聯(lián)營(yíng)公司、參與合作開發(fā)，以此彌補(bǔ)融資的不足，同時(shí)完善社會(huì)資本進(jìn)入方式和退出渠道，規(guī)范參與形式、利益空間和利益取得方式，保障社會(huì)資本參與的合法權(quán)益和積極性。4.2.1 通過細(xì)化政策制度，提高集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)認(rèn)可度大興區(qū)在實(shí)踐過程中對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一特別法人的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)行為通過地方性政策制度和管理辦法進(jìn)行細(xì)化，并且率先提出“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌”這一模式，形成了新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)體制。通過“統(tǒng)籌”協(xié)調(diào)市、區(qū)、鎮(zhèn)三級(jí)政府相關(guān)部門的聯(lián)動(dòng)合作，平衡各利益相關(guān)方，合法合規(guī)地進(jìn)行市場(chǎng)化融資，從而提高集體經(jīng)濟(jì)組織的市場(chǎng)認(rèn)可度。4.2.2 通過委托代理模式，解決抵押權(quán)能受限問題大興區(qū)在實(shí)踐過程中通過成立鎮(zhèn)級(jí)土地聯(lián)營(yíng)公司作為入市實(shí)施的主體，創(chuàng)新建立符合現(xiàn)代企業(yè)治理的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。通過組織創(chuàng)新，按照“一次授權(quán)、全權(quán)委托”的制度安排，允許聯(lián)營(yíng)公司在授權(quán)范圍內(nèi)使用土地使用權(quán)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。一方面，成立聯(lián)營(yíng)公司提高了集體經(jīng)營(yíng)性土地抵押融資的決策效率，解決了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地抵押權(quán)能受限的問題。另一方面，通過成立聯(lián)營(yíng)公司豐富了入市主體的形式，解決了融資主體缺位的問題。4.2.3 通過金融產(chǎn)品創(chuàng)新，彌補(bǔ)融資配套政策缺位問題大興區(qū)在實(shí)踐過程中通過創(chuàng)新金融產(chǎn)品，打通金融支持集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的通道。在間接融資方面，引導(dǎo)轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)分別以信用和抵押方式來給予入市項(xiàng)目融資。在直接融資方面，引導(dǎo)社會(huì)資本對(duì)入市項(xiàng)目進(jìn)行形式多樣的股權(quán)投資。同時(shí)建立“大興區(qū)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地區(qū)級(jí)統(tǒng)籌資金池”作為增信和風(fēng)險(xiǎn)緩釋措施，為區(qū)內(nèi)入市項(xiàng)目提供流動(dòng)性支持，提高入市項(xiàng)目的融資可得性。有序推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市，進(jìn)一步盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地，對(duì)于深入實(shí)施新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有深遠(yuǎn)和全局的現(xiàn)實(shí)意義。完善集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資制度，解決融資面臨的一系列問題，對(duì)促進(jìn)相關(guān)地塊順利入市意義重大?；诩w經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市融資的現(xiàn)狀和面臨的困境，結(jié)合北京市大興區(qū)所推行的“鎮(zhèn)級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)級(jí)調(diào)控”“以聯(lián)營(yíng)公司為主體、以金融創(chuàng)新為支撐”的大興模式和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提出以下幾點(diǎn)政策建議。5.1 建立健全集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的核心制度體系新土地管理法已對(duì)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的合法性予以明確，盡管國(guó)家層面尚未出臺(tái)全面推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的指導(dǎo)意見，但各試點(diǎn)地區(qū)已在積極探索。第二輪試點(diǎn)即將于2024年底到期。建議加快總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，盡快研究出臺(tái)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的暫行辦法或指導(dǎo)意見，明確可操作的具體流程，同步推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地基準(zhǔn)地價(jià)制定、入市土地增值收益分配制度等工作，建立健全市場(chǎng)交易規(guī)則，明確交易平臺(tái)，完善規(guī)劃、投資、金融、稅收等配套制度，保障入市的健康發(fā)展。5.2 建立健全入市主體、土地一級(jí)開發(fā)主體、融資主體相協(xié)調(diào)的融資制度傳統(tǒng)的國(guó)有土地出讓模式中，出讓主體是地方政府，土地一級(jí)開發(fā)主體和融資主體都是隸屬于地方政府的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)或其授權(quán)的平臺(tái)公司，其集融資、開發(fā)、收益于一體，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單。但在集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市實(shí)踐中，產(chǎn)生了集體向政府借款開發(fā)（以財(cái)政資金直接撥付）、組建聯(lián)營(yíng)公司融資開發(fā)、委托政府儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)收儲(chǔ)并融資開發(fā)等多種模式，不同模式的共同點(diǎn)在于，入市主體最后必然都是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，但土地一級(jí)開發(fā)主體和融資主體卻各不相同，村集體、村集體參股的公司、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)、平臺(tái)公司都有可能，甚至還有交叉重疊，責(zé)、權(quán)、利關(guān)系涉及區(qū)級(jí)政府、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村集體、農(nóng)戶、開發(fā)公司、融資公司、金融機(jī)構(gòu)等多方主體，十分復(fù)雜。相關(guān)制度設(shè)計(jì)的本意和初衷，既是為了解決集體法人地位不強(qiáng)、融資能力弱的問題，也是在集體與真正的市場(chǎng)之間構(gòu)建了一道“防火墻”，在保護(hù)相對(duì)弱勢(shì)的集體經(jīng)濟(jì)組織上發(fā)揮了重要作用，但客觀上也造成了土地一級(jí)開發(fā)主體、融資主體與真正的入市主體這三者之間的脫節(jié)。要確?！叭谫Y—開發(fā)—出讓—還款”的閉環(huán)暢通，需要更為精細(xì)的制度設(shè)計(jì)、更為精準(zhǔn)的實(shí)施把控，也需要理論層面更加全面的總結(jié)和提煉。如何兼顧效率與公平，構(gòu)建集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市土地前期開發(fā)階段的融資制度，確保入市主體、土地一級(jí)開發(fā)主體、融資主體相協(xié)調(diào)，將是下一步深化入市工作的關(guān)鍵性問題之一。在入市試點(diǎn)過程中，有關(guān)部門先后出臺(tái)政策文件，明確了集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市抵押辦法，但相關(guān)制度體系建設(shè)仍亟待深化和完善。例如，完善相關(guān)法律法規(guī)，從根本上解決集體經(jīng)濟(jì)組織自身不能直接融資、抵押物產(chǎn)權(quán)邊界不清晰等問題。完善融資配套制度，如集體土地地價(jià)評(píng)估體系、貸款風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制、貸后風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)制、抵押融資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)及補(bǔ)償機(jī)制、不動(dòng)產(chǎn)登記信息查詢機(jī)制、抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的交易機(jī)制等。特別需要圍繞土地前期開發(fā)階段項(xiàng)目資本金的融資需求，開展政策創(chuàng)新，給予入市有力支撐。試點(diǎn)期間，由于入市范圍僅限于部分縣市、部分鎮(zhèn)村，項(xiàng)目資本金往往由財(cái)政出資或是財(cái)政牽頭統(tǒng)籌安排，但后續(xù)試點(diǎn)一旦在更大范圍推開，財(cái)政勢(shì)必難以全部保障。因此，亟需深入探討以產(chǎn)業(yè)基金、理財(cái)融資等方式為試點(diǎn)項(xiàng)目提供資本金配套融資服務(wù)；或是擴(kuò)大資本金認(rèn)定范圍，認(rèn)定入市項(xiàng)目主體企業(yè)所有者權(quán)益中的永續(xù)債、產(chǎn)業(yè)基金入股部分為項(xiàng)目資本金，更好吸引社會(huì)資本投入，實(shí)現(xiàn)“融資—開發(fā)—入市—還款”的良性循環(huán)，確保集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的健康可持續(xù)。
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