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中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)于近日下發(fā)了《債權(quán)投資計(jì)劃登記業(yè)務(wù)指引（第１號(hào)）（２０２３年版）》（以下簡(jiǎn)稱“新登記業(yè)務(wù)指引”），對(duì)比《債權(quán)投資計(jì)劃登記業(yè)務(wù)指引（第１號(hào)）（２０２２年版）》，新登記業(yè)務(wù)指引修訂內(nèi)容除增加第九條關(guān)于保險(xiǎn)資產(chǎn)管理公司作為受托人在申報(bào)債權(quán)投資計(jì)劃時(shí)需注意的事項(xiàng)之外，最重要的是針對(duì)申報(bào)的底層資產(chǎn)為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的，以白名單的形式對(duì)其范圍進(jìn)行了相應(yīng)的明確。

筆者注意到，列舉的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的類型除了傳統(tǒng)的交通、市政、環(huán)保、能源等以外，新引入了新型基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)民生類基礎(chǔ)設(shè)施等類型。其中，社會(huì)民生類基礎(chǔ)設(shè)施中更是進(jìn)一步涵蓋了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障性租賃住房等重點(diǎn)的行業(yè)和領(lǐng)域，體現(xiàn)了保險(xiǎn)資產(chǎn)管理行業(yè)根據(jù)國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)行不斷調(diào)整完善的動(dòng)態(tài)演進(jìn)趨勢(shì)。

原保監(jiān)會(huì)于２００６年３月１４日實(shí)施的《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目試點(diǎn)管理辦法》（２０１０年被修訂，２０１６年被廢止）曾對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的范圍進(jìn)行過(guò)界定，明確了債權(quán)投資計(jì)劃可投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的范圍主要包括交通、通訊、能源、市政、環(huán)境保護(hù)等五大領(lǐng)域。２０１６年《保險(xiǎn)資金間接投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目管理辦法》（保監(jiān)會(huì)令２０１６年第２號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“２號(hào)令”）出臺(tái)后，關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范圍的界定不再采取通過(guò)正面清單列舉的方式，而是僅要求此類項(xiàng)目應(yīng)“符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)政策；履行立項(xiàng)、開(kāi)發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等法定程序”。此后，債權(quán)投資計(jì)劃領(lǐng)域也成功注冊(cè)／登記了一系列工業(yè)制造、礦產(chǎn)資源類項(xiàng)目，雖然此類項(xiàng)目類型無(wú)法明確歸入前述五大領(lǐng)域中的任一類別，但符合鑒于其國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策和有關(guān)政策，因此，其按照基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行認(rèn)定和申報(bào)也符合２號(hào)令的相關(guān)規(guī)定。

２號(hào)令取消了就基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目界定所采取的正面清單列舉方式，在當(dāng)時(shí)具有積極的作用。這一舉措更好地服務(wù)和便利了新類型的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和相關(guān)產(chǎn)業(yè)的融資需求，但另一方面，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目與非基礎(chǔ)設(shè)施類不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目邊界模糊，界定基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的難度也隨之加大，逐漸出現(xiàn)了非基礎(chǔ)設(shè)施類不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目按基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目申報(bào)等現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，一定程度上導(dǎo)致了對(duì)投資項(xiàng)目相關(guān)審批手續(xù)披露和合法合規(guī)性論證的要求的不確定性。隨著《債權(quán)投資計(jì)劃實(shí)施細(xì)則》出臺(tái)，明確了投資基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目債權(quán)投資計(jì)劃在還款保障措施完善的前提下，可以使用不超過(guò)４０％的募集資金用于補(bǔ)充融資主體的營(yíng)運(yùn)資金，為了預(yù)防這一重大的規(guī)則調(diào)整可能引發(fā)的監(jiān)管套利，進(jìn)一步針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目和非基礎(chǔ)設(shè)施類不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目予以明確界定則具備了更深的現(xiàn)實(shí)意義。

在基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的認(rèn)定上，新登記業(yè)務(wù)指引援引了國(guó)家相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章作為依據(jù)，如２０１６年開(kāi)始，國(guó)家發(fā)改委、國(guó)務(wù)院辦公廳等部委機(jī)構(gòu)相繼發(fā)布了《關(guān)于切實(shí)做好傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作有關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資（２０１６）１７４４號(hào)）、《關(guān)于保持基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域補(bǔ)短板力度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)辦發(fā)〔２０１８〕１０１號(hào)》等行政法規(guī)和部門規(guī)章１，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域進(jìn)行了白名單式的列舉。

同時(shí)，考慮到隨著技術(shù)革命和產(chǎn)業(yè)變革，基礎(chǔ)設(shè)施定義的內(nèi)涵和外延也在相應(yīng)地不斷擴(kuò)大、延展且不斷更新，對(duì)于個(gè)別無(wú)法在現(xiàn)有法規(guī)和規(guī)章層面進(jìn)行歸類的項(xiàng)目，新登記業(yè)務(wù)指引亦明確如果相應(yīng)有權(quán)機(jī)關(guān)已經(jīng)認(rèn)可了其作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的性質(zhì)，也可以作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)。

為了發(fā)揮保險(xiǎn)資金支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)，服務(wù)國(guó)家重大戰(zhàn)略、重點(diǎn)行業(yè)，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面的推動(dòng)作用，新登記指引中涵蓋了交通、能源、市政、環(huán)保、通訊等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的項(xiàng)目、符合國(guó)家相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章中所列舉的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目以及有權(quán)機(jī)關(guān)認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施性質(zhì)的項(xiàng)目。

近年來(lái)，由于勞動(dòng)人口數(shù)量銳減，老年撫養(yǎng)比快速上升，老人空巢獨(dú)居增多，　失能和高齡老人比例高，養(yǎng)老需求爆發(fā)，成為了整個(gè)社會(huì)重點(diǎn)關(guān)注并亟待解決的問(wèn)題。２０１３年９月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見(jiàn)》提出，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，逐步使社會(huì)力量成為發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的主體，營(yíng)造平等參與、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，大力發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，提供方便可及、價(jià)格合理的各類養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品，滿足養(yǎng)老服務(wù)多樣化、多層次需求。２０２０年，十九屆五中全會(huì)公報(bào)將全面推進(jìn)“健康中國(guó)”建設(shè)，實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化的國(guó)家戰(zhàn)略。而從行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀看，我國(guó)養(yǎng)老市場(chǎng)目前仍處于供需嚴(yán)重不平衡，有效供給缺乏，匹配程度低的初級(jí)階段，亟需在科學(xué)規(guī)劃長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)上加快投資布局。而保險(xiǎn)資金所代表的長(zhǎng)期資金的投資偏好天然與養(yǎng)老行業(yè)具備黏性，隨著監(jiān)管政策與登記規(guī)則的不斷釋放，為保險(xiǎn)資金深度參與養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)建設(shè)提供了充分的契機(jī)與便利。

１、養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施被認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的核心要求—用地性質(zhì)

新登記指引明確將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施納入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目類別。為了區(qū)別專門為老年人提供生活照料、康復(fù)護(hù)理、托管等服務(wù)的房屋和場(chǎng)地設(shè)施和老年酒店、賓館、會(huì)所、商場(chǎng)、俱樂(lè)部等商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施（以下簡(jiǎn)稱“商業(yè)性質(zhì)養(yǎng)老設(shè)施”）２，新登記指引直接從用地類型上做了相關(guān)要求，即要求歸入基礎(chǔ)設(shè)施類的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目的用地性質(zhì)應(yīng)當(dāng)為社會(huì)福利用地。根據(jù)《土地利用現(xiàn)狀分類》，社會(huì)福利用地的含義是為社會(huì)提供福利和慈善服務(wù)的設(shè)施及其附屬設(shè)施用地，包括福利院、養(yǎng)老院、孤兒院等用地。筆者同時(shí)查閱了幾個(gè)城市用地相關(guān)的規(guī)定，如《北京市城鄉(xiāng)規(guī)劃用地分類與土地利用現(xiàn)狀分類對(duì)應(yīng)表》中社會(huì)福利用地對(duì)應(yīng)的規(guī)劃內(nèi)容為老年人提供居住、護(hù)理、康復(fù)、保健、醫(yī)療等服務(wù)功能的設(shè)施用地，包括養(yǎng)老院、敬老院、護(hù)養(yǎng)院等，或社區(qū)內(nèi)為居家老人提供養(yǎng)老服務(wù)的設(shè)施用地，包括托老所、社區(qū)老年日間照顧中心等。又如《深圳市城市規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》中社會(huì)福利設(shè)施用地的主導(dǎo)用途也是社會(huì)福利設(shè)施，可見(jiàn)從用地性質(zhì)上均能夠較為準(zhǔn)確的將商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施、養(yǎng)老地產(chǎn)和帶有福利性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施進(jìn)行區(qū)分。新登記指引以社會(huì)福利用地這一土地性質(zhì)作為判斷依據(jù)，符合政策規(guī)范的要求以及各地實(shí)踐的驗(yàn)證。

２、養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目被認(rèn)定為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目申報(bào)的意義

為了支持養(yǎng)老行業(yè)不動(dòng)產(chǎn)，《保險(xiǎn)資金投資不動(dòng)產(chǎn)暫行辦法》（保監(jiān)發(fā)（２０１０）８０號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“８０號(hào)文”）對(duì)于投資養(yǎng)老不動(dòng)產(chǎn)可以不受８０號(hào)文第十一條第一款第（一）項(xiàng)至第（五）項(xiàng)及區(qū)位的限制，即如果是針對(duì)非基礎(chǔ)設(shè)施類不動(dòng)產(chǎn)項(xiàng)目，根據(jù)８０號(hào)文的相關(guān)規(guī)定該項(xiàng)目需要取得國(guó)有土地使用權(quán)證和建設(shè)用地規(guī)劃許可證，或者在建項(xiàng)目需要取得國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)用地規(guī)劃許可證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證，而養(yǎng)老不動(dòng)產(chǎn)則可以不做要求。但是作為福利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，其商業(yè)運(yùn)營(yíng)價(jià)值不及商業(yè)性質(zhì)的養(yǎng)老設(shè)施／養(yǎng)老地產(chǎn)，如果在債權(quán)投資計(jì)劃產(chǎn)品結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)中因?yàn)椴荒苊庥谛庞迷黾?jí)安排、不能補(bǔ)充融資主體營(yíng)運(yùn)資金等限制將不利于保險(xiǎn)資金更好的深度參與福利性養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目，因此，將福利性養(yǎng)老設(shè)施項(xiàng)目納入基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的范圍，能更好地引導(dǎo)地支持保險(xiǎn)資金投資養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

１、基礎(chǔ)設(shè)施類保障性租賃住房發(fā)展之歷史沿革

２０２１年６月２９日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步做好基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（ＲＥＩＴｓ）試點(diǎn)工作的通知》（發(fā)改投資〔２０２１〕９５８號(hào)）附件中將符合相關(guān)要求的“各直轄市及人口凈流入的保障性租賃租房項(xiàng)目”可以按照基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目發(fā)行ＲＥＩＴ。２０２２年５月２４日中國(guó)證監(jiān)會(huì)辦公廳和國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于規(guī)范做好保障性租賃住房試點(diǎn)發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（ＲＥＩＴｓ）有關(guān)工作的通知》（證監(jiān)辦發(fā)〔２０２２〕５３號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“５３號(hào)文”），就保障性租賃住房發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施ＲＥＩＴｓ作出了具體要求，而上海交易所和深圳交易所根據(jù)５３號(hào)文件分別制定了《上海證券交易所公開(kāi)募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金（ＲＥＩＴｓ）規(guī)則適用指引第４號(hào)——保障性租賃住房（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“上交所規(guī)則”）和《深圳證券交易所公開(kāi)募集基礎(chǔ)設(shè)施證券投資基金業(yè)務(wù)指引第４號(hào)——保障性租賃住房（試行）》（以下簡(jiǎn)稱“深交所規(guī)則”）規(guī)定了保障性租賃住房基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)支持證券在該所的掛牌條件確認(rèn)申請(qǐng)以及相關(guān)存續(xù)期管理等事宜。筆者經(jīng)過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，新登記指引對(duì)保障性租賃住房的相關(guān)要求和上述監(jiān)管規(guī)定具有一致性。

２、保障性租賃住房作為債權(quán)投資計(jì)劃底層資產(chǎn)的分析

另外，對(duì)于房地產(chǎn)企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，如同上文針對(duì)項(xiàng)目方不得為　‘開(kāi)展商品住宅和商業(yè)地產(chǎn)的開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)’主體的判斷，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)對(duì)企業(yè)的情況進(jìn)行綜合分析。參考《上市公司行業(yè)分類指引（２０１２修訂）》（以下簡(jiǎn)稱“上市公司分類指引”，該文已經(jīng)于２０２２年８月１２日被廢止，但是仍具有參考意義）以及深交所２０１６年發(fā)布的《關(guān)于試行房地產(chǎn)行業(yè)劃分標(biāo)準(zhǔn)操作指引的通知》（以下簡(jiǎn)稱“深交所行業(yè)劃分指引”）的相關(guān)規(guī)定：對(duì)于上市公司，原則上按照上市公司所屬中國(guó)證監(jiān)會(huì)行業(yè)分類結(jié)果作為判斷依據(jù)；非上市公司，當(dāng)公司最近一年經(jīng)審計(jì)的房地產(chǎn)業(yè)務(wù)收入比重大于或等于５０％，則將其劃入房地產(chǎn)行業(yè)；當(dāng)公司沒(méi)有一類業(yè)務(wù)的營(yíng)業(yè)收入比重大于或等于５０％，但房地產(chǎn)業(yè)務(wù)的收入和利潤(rùn)均在所有業(yè)務(wù)中最高，而且均占到公司營(yíng)業(yè)收入和利潤(rùn)的３０％以上（包含本數(shù)），則該公司歸屬于房地產(chǎn)行業(yè)。以及參考《國(guó)民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類》（ＧＢＴ４７５４－２０１１）的“當(dāng)單位從事一種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，則按照該經(jīng)濟(jì)活動(dòng)確定單位的行業(yè)，當(dāng)單位進(jìn)行兩種以上的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，則按照單位的主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)確定單位的行業(yè)。因此，對(duì)于是否為房地產(chǎn)企業(yè)，筆者認(rèn)為可以參考前述的監(jiān)管規(guī)定，結(jié)合實(shí)際對(duì)企業(yè)的盡職調(diào)查結(jié)果，對(duì)企業(yè)業(yè)務(wù)和實(shí)質(zhì)進(jìn)行行業(yè)定位。

新登記業(yè)務(wù)指引將養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、保障性租賃住房納入債權(quán)投資計(jì)劃基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目范疇，是保險(xiǎn)資金踐行高質(zhì)量發(fā)展理念，積極響應(yīng)國(guó)家戰(zhàn)略及市場(chǎng)創(chuàng)新發(fā)展需要的具體實(shí)踐。認(rèn)可債權(quán)投資計(jì)劃基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目?jī)?nèi)涵和外延的擴(kuò)大，有助于保險(xiǎn)資金更好地發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，在為實(shí)體經(jīng)濟(jì)提供大量長(zhǎng)期資金的同時(shí)，也為滿足保險(xiǎn)資金長(zhǎng)期配置需求提供了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。新登記指引中對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的白名單的列舉是在現(xiàn)有的傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施類型認(rèn)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合保險(xiǎn)資金投資監(jiān)管規(guī)定和國(guó)家相關(guān)部委頒布的行政法規(guī)和部門規(guī)章等進(jìn)行的一次正面列舉和明確，能更好的厘清模糊地帶，做到為保險(xiǎn)資金投資方向和投資趨勢(shì)提供精準(zhǔn)的指引。在筆者看來(lái)，上述白名單也未有另設(shè)規(guī)定或者或超過(guò)法律法規(guī)等明確的基礎(chǔ)設(shè)施的范圍，但是，也應(yīng)該注意到，隨著技術(shù)革新和社會(huì)的不斷發(fā)展進(jìn)步，基礎(chǔ)設(shè)施概念外延也在持續(xù)延申，不排除未來(lái)基礎(chǔ)設(shè)施名單越來(lái)越豐富的情形，相信中國(guó)保險(xiǎn)資產(chǎn)管理業(yè)協(xié)會(huì)也會(huì)與時(shí)俱進(jìn)隨著制度不斷更新指引。